Одной из главных новостей последних недель в политической жизни Великобритании стало обвинение экс-премьера Дэвида Кэмерона в нарушении правил лоббистской деятельности. Более жесткое регулирование лоббизма в свое время было одним из предвыборных обещаний Кэмерона, оно было выполнено: появился закон об обязательном «периоде охлаждения» — перерыве между уходом с госслужбы и началом лоббистской работы.

Это требование британский политик формально соблюдал. Главной претензией к нему стало то, что он не зарегистрировался в реестре консультантов-лоббистов и тем не менее отправлял сообщения министру финансов Риши Сунаку с просьбой предоставить терпевшей бедствие финтех-компании Greensill Capital доступ к государственной программе кредитования.

Что такое лоббизм

Бывшие чиновники или парламентарии с их обширным кругом связей и контактов, как правило, оказываются наиболее успешны в продвижении различных идей и интересов и во влиянии на законодательную деятельность в пользу тех или иных групп. Не зря в странах, где такие действия (собственно, и называемые лоббизмом) регулируются законом, бывшим чиновникам высокого ранга или членам национального парламента запрещают заниматься этой деятельностью в течение нескольких лет по окончании политической карьеры.

В России лоббистская деятельность, в том числе в процессе законотворчества, никак не регулируется. Когда основные процессы лоббирования происходят за закрытыми дверями или на кулуарных встречах, а законотворческий процесс недостаточно прозрачен и в конечном счете непонятен не только среднестатистическому россиянину, но и вовлеченному в общественно-политическую деятельность гражданскому активисту, возрастают коррупционные риски и недоверие к работе парламентариев, а термины «лоббист» и «лоббистская деятельность» носят негативный характер с коррупционным шлейфом.

Поэтому опубликованное в начале апреля исследование «Трансперенси интернешнл — Р» Признан в России «иностранным агентом». Мы указываем это по требованию властей. Организации и частные лица, признанные «иноагентами», оспаривают это решение в судебном порядке. Мы не согласны с этим решением и выражаем им поддержку. о лоббизме в Совете Федерации не оставило равнодушным никого, в первую очередь — самих сенаторов. Хотя, строго говоря, в исследовании лоббистами не называли ни самих сенаторов, ни, к примеру, членов экспертных советов комитетов Совфеда, о которых не известны ни основные места их работы, ни порядок попадания в число экспертов, готовящих отзывы на законопроекты.

Исследование было посвящено самому феномену лоббизма. Формально он в российском парламенте отсутствует, но по факту изучение законотворческой и представительной деятельности членов Совета Федерации, их связей и других открытых источников выявило устойчивые группы интересов в верхней палате.

Двумя годами ранее такие же группы обнаружились и в Государственной думе.

Потребители и интересы

Возражения тех, кого эксперты причислили к этим группам, сводятся к двум аргументам: либо «мы на самом деле хорошие лоббисты: мы продвигаем интересы простых граждан, а не корпораций или ведомств», либо «мы плохие лоббисты: наши законопроекты не проходят, так что наши попытки продвижения неуспешны». И хотя, как резонно заметил политолог Евгений Минченко, сенаторов «для того и назначают, чтобы продвигать интересы», он же подчеркнул: «Другое дело, что помимо своего региона они [сенаторы] могут лоббировать каких-либо игроков, апеллируя к общественным благам». И, как показывает исследование «Трансперенси», порядка 70% сенаторов продвигают интересы различных акторов — в том числе под видом создания общественного блага.

Например, представитель Кировской области в верхней палате Вячеслав Тимченко заявил, что «не видит ничего зазорного» в «публичном отстаивании прав потребителей», которое входит в ведение возглавляемого им комитета по регламенту и организации парламентской деятельности. Вероятно, так же можно объяснить и инициативу о взыскании 100% штрафа в пользу общественных объединений и органов местного самоуправления, которые обратились в суд в защиту прав потребителя. Одним из инициаторов такого законопроекта выступил сенатор Тимченко. Но в пояснительной записке к этому документу указано, что инициатива направлена на «обеспечение установленных законом материальных гарантий общественным объединениям потребителей и органам местного самоуправления <…> и на укрепление роли общественных объединений потребителей в национальной системе защиты прав потребителей».

К таковым общественным объединениям относится и Объединение потребителей России, которое может выступать стороной в суде в защиту прав потребителя. Его центральный совет возглавляет Тимченко — и он же возглавляет комитет верхней палаты, в ведение которого попадает регулирование сферы интересов организации.

Насколько правильно, что такая ситуация в принципе возможна — не риторический вопрос, а в том числе вопрос регулирования.

Обходной путь

Сенатор от Новгородской области Сергей Фабричный — инициатор законопроекта о привлечении людей, осужденных на отбывание лишения свободы в колониях-поселениях, к труду на гражданских предприятиях, а также соавтор законопроекта, дающего предприятиям уголовно-исполнительной системы возможность осуществлять закупки для собственных нужд у единственного поставщика, — объяснил внесенные им инициативы заботой об «улучшении содержания заключенных» и тем, что он является представителем Совета Федерации при Минюсте, а ФСИН подведомствен Минюсту. (Непроверяемо, к слову, и это: в открытых источниках нет положения о полномочных представителях верхней палаты при министерствах и ведомствах.)

С необходимостью соблюдать права человека и обеспечить человеческие условия в местах лишения свободы никто не спорит. ФСИН действительно не может самостоятельно трудоустроить до 30% осужденных, отбывающих наказание в колониях-поселениях, а рост заказов и прибыли ведет к развитию производственной деятельности ФСИН и, как следствие, к росту численности привлекаемых к оплачиваемому труду осужденных. Вопрос в другом: правительство Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы. Именно по этому пути могут пойти Минюст и ФСИН для совершенствования правовых вопросов содержания граждан в местах лишения свободы.

Но чтобы внести законопроект через правительство, органам федеральной государственной власти необходимо пройти не один уровень согласования, пройти процедуру общественного обсуждения, подготовить оценку регулирующего воздействия и прочее. Внесение законопроекта через инициативу парламентария позволяет обойти эти этапы — призванные, напомним, обеспечить более качественную подготовку законопроектов.

Эксперт или лоббист?

Сенатор от Астраханской области Геннадий Орденов прибегает ко второму контраргументу, говоря: «Лоббист будет пробивать свой закон руками и ногами, но мой ведь не приняли». Бывший топ-менеджер «Лукойла» считает, что, коль скоро его законопроекты не проходят, он не продвигает интересы своего бывшего работодателя, а лишь предпочитает работать «в той сфере, где считает себя профессионалом».

Но экспертом — так же, как и лоббистом — не рождаются, а становятся. Реестры лоббистов в государствах, где такая деятельность законодательно регулируется, содержат информацию о том, в какой именно сфере или отрасли работают те или иные специалисты, что определяется в том числе их профессиональным опытом. А законодательство порой прямо запрещает бывшим топ-менеджерам компаний, перешедшим на госслужбу, принимать участие в решении вопросов, напрямую или косвенно связанных с предыдущим работодателем или клиентом, чтобы исключить конфликт интересов и возможную «теневую» лоббистскую деятельность. Такое ограничение вполне применимо и к законодательной ветви власти.

Интересно, что если объединить два «возражения» сенаторов в одно утверждение — «у сенаторов получается эффективно продвигать различные интересы, но не интересы граждан» — то ему найдутся подтверждения в данных социологии. По сведениям «Левада-центра» Признан в России «иностранным агентом». Мы указываем это по требованию властей. Организации и частные лица, признанные «иноагентами», оспаривают это решение в судебном порядке. Мы не согласны с этим решением и выражаем им поддержку. , доверие граждан России к парламенту стабильно находится в кризисе: в августе 2020 г. Совет Федерации находился на 14-м месте (30%) из 19 по уровню доверия к институтам власти, а Государственная дума — на 16-м.

Почему эти настроения пока не выливаются в запрос на изменение ситуации, а также как скоро это может произойти — отдельные вопросы. Очевидно, что любая модель регулирования лоббистской деятельности затронет интересы слишком многих участников разработки политических решений. Но это не повод игнорировать существующие проблемы и настроения.

В конце концов, когда общество «придет в движение» и начнет требовать повышения прозрачности законотворчества гораздо активнее, чем сейчас, этот круг только расширится. Задача явно не станет проще — по крайней мере, с точки зрения тех акторов, которые озабочены сохранением контроля над процессами в политической сфере. Так что они должны быть заинтересованы в выведении лоббистской деятельности из тени именно сейчас ничуть не меньше, чем общество и граждане, которым сегодня объективно недостает возможности продвигать свои интересы в парламенте.