На пути к декларируемой цели — привлечению инвестиций в цифровизацию страны ­— власти расставили немало препятствий. Преодолеть их под силу немногим. Чтобы понять почему, давайте пробежим эту дистанцию.

Старт

В России достаточно отраслей, в которых концессионные проекты давно стали на рельсы и реализуются практически по шаблонным решениям, взять хотя бы ЖКХ и автодороги. На подходе культура и спорт, где нарабатываются необходимый объем проектов и опыт и есть все шансы для развития по накатанной.

Среди перспективных новичков — информационные технологии. Их стремительное развитие притягивает к себе все, что находится рядом: вот уже главный банк страны становится цифровой компанией, как какой-нибудь Google или Facebook. Этот рынок стал настолько значим, что правительство решило открыть его для государственно-частного партнерства (ГЧП). В середине 2018 г. в законы о концессиях и о ГЧП были внесены поправки, позволяющие реализовывать IT-проекты и проекты по хранению данных. Причем реализовывать с отклонением от стандартной концессионной модели — без строительства недвижимости, а только посредством создания программного обеспечения или сайтов.

С учетом большого спроса на качественную цифровую инфраструктуру в регионах IT-проекты с отложенным бюджетным участием по своим масштабам могли бы сравниться с проектами в коммунальной сфере. Однако за эти три года было начато только три или четыре таких региональных проекта и лишь один муниципальный.

Очевидно, что основной поток проектов на подходе. На это указывает и количество проектов, которые находятся у нас в работе, и свидетельства других экспертов по рынку. Однако многие проекты буксуют на стадии структурирования из-за серьезных препятствий.  

Препятствие № 1 — Фокус с муниципальными полномочиями

Итак, забег на рынке IT-концессий начался со специфического регулирования. Это кажется оправданным, поскольку технологии новые и требуют максимально кастомизированного подхода. Но уже на старте инвестор натыкается на первый барьер — законодатель отключил от системы муниципалитеты.

Закон о ГЧП прямо запрещает муниципально-частное партнерство в сфере IT, а из закона о концессионных соглашениях не ясно, вправе ли муниципалитеты участвовать в IT-концессиях. При консервативном толковании, которого обычно придерживаются чиновники, эта неопределенность может превратиться в фактический запрет на концессионные проекты в IT.

Многие проекты сломали ноги, преодолевая этот барьер. Но были и смельчаки, которым это удалось, и они заключили концессионное соглашение с муниципалитетом в отношении программного обеспечения. Впрочем, последствия такого лобового столкновения с препятствием могут быть отложенными и в итоге проект может застрять на стадии исполнения соглашения.

Теоретически это препятствие можно обойти, если полномочия муниципалитета по реализации проекта будут переданы региону, который заключит соглашения с концессионером. Но передача полномочий влечет за собой передачу ответственности, расходов и потенциальных доходов от проекта, например платных парковок.

Также передача полномочий — скорее исключение из правил, и если такой подход для одной концессии или ГЧП еще может быть использован, то проект в нескольких регионах по целому ряду отраслей (взять хотя бы комплексные проекты «умный город») может стать серьезной угрозой для принципа самостоятельности местного самоуправления.

В итоге если забег не заканчивается, то  проект натыкается на следующее препятствие.

Препятствие № 2 — «Либо»

Концессионные проекты, как правило, строятся на допущениях, что концессионер создает объект на заемные деньги и в определенных случаях государство сможет компенсировать концессионеру и банкам инвестиции. Для этого в концессионных соглашениях предусматриваются инструменты компенсации части расходов на создание и эксплуатацию объектов концессионных соглашений — плата концедента и компенсация при прекращении проекта. И тут возникает вопрос: а есть ли у муниципалитета деньги для этого? У региона они, как правило, есть, а у муниципалитета — не факт.

При этом из-за значительных инвестиций в IT (средний проект может стоить 3–4 млрд руб.) финансовые последствия дефолта в IT-проектах куда  серьезнее, чем в тех же коммунальных концессиях, и у банков могут возникать сомнения в возможности муниципалитетов покрыть такие расходы.  

И вот тогда появляется идея о проекте с участием как муниципалитетов, так и региона. Проект становится регионально-муниципальным с трансформацией объекта концессионного соглашения: он может быть единым и неделимым либо расщепляться на несколько самостоятельных, но технологически или функционально связанных объектов.

• В случае нескольких объектов муниципалитеты могут быть полноценными участниками проекта, приобретая права на объекты IT и технические средства, но при этом возникают риски лобового столкновения с препятствием № 1.
• В случае «единого и неделимого» объекта муниципалитеты могут приобретать право собственности только на технические средства, функционально связанные с объектом IT. А собственником основного объекта будет регион.

Основное препятствие для такой модели, когда концедентом являются сразу регион и муниципалитеты, заключается в том, что закон прямо такую модель не предусматривает (исключение — совместный конкурс, а многие проекты его не предполагают). Кроме того, по закону концедент — это либо Российская Федерация, либо субъект Федерации, либо муниципальное образование. Использование строгой дизъюнкции «либо» часто трактуется как запрет на возможность совместного участия публично-правовых образований в качестве концедентов в одном проекте. Помимо этого при такой схеме придется учитываться нормы о самостоятельности бюджетов, антимонопольные и иные требования законодательства.

Препятствие № 3 — Каскад неудобств

Первые два препятствия (допустим, они преодолены) уже сильно осложнили забег, а до финишной черты еще очень далеко. К сожалению, когда принимались поправки об IT-проектах, ставилась  задача разрешить такие проекты с использованием механизмов ГЧП и многие важные аспекты остались не урегулированы, в том числе:

• неоднозначное регулирование права концессионера владеть исключительными правами на объект концессионного соглашения — закон о концессиях предусматривает возможность приобретения концедентом права использовать объекты интеллектуальной собственности, не говоря прямо, кто является правообладателем;
• отсутствует универсальный механизм масштабируемости проектов, например концессионер не может передать безвозмездно простую (неисключительную) лицензию;
• невозможно прямо передать в концессию или ГЧП объекты IT, права на которые принадлежат государственным и муниципальным учреждениям или унитарным предприятиям. Из-за этого требуется предварительная (до заключения концессионного соглашения) передача указанных прав государству;
• отсутствует связь с законодательством о контрактной системе и, соответственно, отсутствует возможность закупок у концессионера или частного партнера как у единственного поставщика.

 Финиш?

На новом этапе развития рынка требуются четкие правила игры, чтобы попытки реализовать IT-проекты с использованием механизмов ГЧП не превращались в бег с препятствиями и по кругу. До тех пор пока перечисленные барьеры не будут устранены посредством четкого и недвусмысленного регулирования, проекты ГЧП в сфере IT будут единичны и не помогут приблизиться к декларируемым целям цифровизации российской экономики.