Используются материалы Financial Times Financial Times
Поддержите VTimes, чтобы мы могли работать для вас.

Мнение

Время чтения: 4 мин
Обновлено:

Мнение. Муниципальная реформа: стало дешевле, но не стало лучше

Отмена выборов мэров отдалила местные власти от местных жителей

17 лет назад в России началась реформа местного самоуправления (МСУ). Большинство исследований муниципальной реформы охватывает лишь некоторые регионы, поэтому мы с коллегами решили замахнуться на  комплексную оценку ситуации по всей стране. Мы хотели посмотреть на данные с начала вступления реформы в силу в 2006 году и понять, к чему она привела —  особенно в аспектах, касающихся автономии муниципалитетов и распоряжения бюджетными средствами. Нас интересовали три группы показателей: динамика расходов и доходов муниципального бюджета, уровень занятости и зарплат в муниципальном секторе и показатели эффективности управления экономикой и инфраструктурой на уровне муниципалитета.

Конец прямых выборов мэра

По задумке авторов реформы модель управления муниципалитетами должна была существенно измениться: теперь мэр выбирается не напрямую электоратом, а как сити-менеджер местным советом депутатов после прохождения специального конкурса. Считалось, что сити-менеджер окажется настоящим профессионалом эффективного управления — раз отбирается по навыкам, а не в результате хорошо проведенной избирательной кампании.

Реформа подавалась как попытка наладить дела муниципалитетов — упорядочить их структуру, заменить людей на местах на более профессиональных управленцев. Еще в первые годы проведения реформы исследователи и эксперты отнеслись к ней скептически — говорили, что в России эта модель, в отличие от США, не сработает: автономности будет меньше, никакого эффективного управления не получится — проблема недофинансированности никуда не денется. 

Данных нет, но вы держитесь

На исследование ушел год, большую часть времени заняли сбор и обработка данных. Оказалось, что ни у одного государственного органа нет целостной картины того, как устроено муниципальное самоуправление в России. Детальных данных о том, в каком городе или районе мэр еще избирается или назначается по результатам конкурса, просто не существовало. Поэтому мы были вынуждены собирать эти данные с помощью автоматической обработки десятков тысяч уставов муниципальных образований. Так мы поняли, что к 2018 году мэров продолжали избирать всего в 13% из 2345 верхнеуровневых муниципалитетов в России (это городские округа и муниципальные районы). Во всех остальных либо мэров назначают через процедуру конкурса, либо основные полномочия сосредоточены у сити-менеджеров, которых также избирает совет депутатов, а не население.

Со следующей сложностью мы столкнулись, когда пришло время собирать данные о муниципалитетах. Информация содержится на сайте Росстата, однако она не была собрана в единую таблицу, поэтому не подходила для анализа. Нам пришлось долго с ней разбираться — мы выявили множество пропущенных значений, ошибки в названиях населенных пунктов, опечатки при вводе данных. Эти неточности мы исправляли по ходу работы. Наконец мы все собрали и смогли сравнить, что происходит там, где мэров еще избирают, и там, где мэров назначают.

Конфликтов стало меньше

Авторы реформы надеялись, что новая модель управления муниципалитетами решит проблему политической конкуренции и конфликты между мэрами и губернаторами останутся в прошлом. В начале 2000-х это была серьезная проблема — помните, была история с мэром Сочи Леонидом Мостовым, когда в ходе публичного конфликта на тот момент губернатор Краснодарского края Александр Ткачев требовал отставки неугодного мэра и открыто призывал прокуратуру вмешаться. После реформы конфликты остались, но только в тех городах, где мэр все еще избирается народом. Последний такой кейс развернулся в Петрозаводске — там произошел конфликт между мэром Галиной Ширшиной и региональными элитами. Ширшина известна как оппозиционный политик, и, несмотря на довольно успешную работу мэром, она была снята с должности после обвинений в некомпетентности. 

Там, где мэры назначаются сверху, таких конфликтов нет: губернаторы ставят им задачи, назначенные управленцы отчитываются о выполнении, для конфликтов нет стимулов. Если смотреть с этой точки зрения, то реформа добилась своей цели.

Мэры, выигравшие на прямых выборах, стали более политически уязвимыми — на это указывает и статистика по уголовным преследованиям мэров. По данным экспертов Комитета гражданских инициатив, за последнее десятилетие 15% глав 109 крупнейших российских городов подверглись уголовному преследованию. Чаще уголовно преследуются именно избранные мэры, что еще раз указывает на общий тренд по снижению автономности МСУ.

Резкий переход от избрания к назначению

Интересна динамика перехода от одной модели управления к другой. Он состоялся не сразу, все еще есть территории, где фактически работает прежняя система — например, на Дальнем Востоке. До сих бывают протесты в защиту прямых выборов — жители Иркутска и Екатеринбурга, Элисты, Улан-Удэ выходят на улицы.

Переход к модели сити-менеджеров был довольно плавным в тех регионах, где соседние регионы этот переход уже совершили, — такое явление политологи называют «пространственной диффузией».

А переход к еще менее автономной модели, конкурсной (которая по сути является обновленной версией сити-менеджера), произошел более резко: за первые два года на эту модель переходили скачкообразно целыми регионами, например Смоленская, Самарская, Тюменская области — более 1000 муниципалитетов. Это объясняется тем, что в 2014 г. не только ввели новую модель, но и указали в документах списки муниципалитетов, которые в обязательном порядке должны перейти на конкурсную модель. К примеру, в Кемеровской области те муниципалитеты, на территории которых располагались суды, должны были обязательно перейти к конкурсной модели. В Архангельской области условия для перехода на конкурсную модель были сформулированы еще более общо. Был сформирован список муниципалитетов, которые должны были совершить переход, исходя из задач, которые возложены на муниципалитет и его инфраструктуру. Задачи были сформулированы абстрактно, например как «участие в профилактике терроризма и экстремизма» или «участие в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Такие формулировки позволили обязать большинство муниципалитетов перейти на менее автономную модель избрания главы.

Все прекрасно, спору нет

Автономности становится все меньше, и мы это видим прежде всего по финансовым показателям. При переходе от одной модели к другой снижается количество трансфертных средств от региона. Дело в том, что мэры, победившие на выборах, обладая некоторой самостоятельностью и народной поддержкой, имеют более сильную переговорную позицию. Это значит, что они могут попробовать договориться с региональной властью. Сити-менеджеры, наоборот, не спорят с начальством, у них нет стимулов конфликтовать ради привлечения дополнительных средств в муниципалитет. Наш анализ показывает, что, например, в 2018 году городские округа с традиционными избираемыми мэрами в среднем получали на 5000 рублей в пересчете на одного жителя больше трансфертов, чем города, отказавшиеся от выборов  (43 200 руб. против 37 200). При этом мы не можем списать эти цифры на то, что муниципалитеты с выборами беднее, — собственные доходы от сбора налогов и использования муниципальной собственности практически не различаются (17 300 рублей против 18 000). Как только мы видим, что количество трансфертов сократилось, то можем предполагать, что и автономность тоже. 

О чем говорят расходы 

Второй показатель, на который мы в исследовании обращаем внимание, это общие расходы. Задачи спускаются сверху, и чаще всего они касаются оптимизации трат и экономии средств бюджета. Логика та же: сити-менеджеру проще согласиться на сокращение средств, чем избранному мэру, который в таком случае рискует потерять электорат. Внешних поступлений меньше, что приводит к сокращению расходов в целом (на образование, ЖКХ, социальную сферу, содержание работников). Здесь мы говорим именно про значимый эффект при переходе на модель сити-менеджера от избранной модели, то есть расходы уменьшаются именно при переходе на другую модель управления относительно избранных мэров, а не относительно прошлых расходов этого же муниципалитета. Так, в 2018 г. средние расходы бюджетов на душу населения городских округов, в которых мэры избирались электоратом, составляли 60 100 руб., а в городах, где была принята модель сити-менеджера или назначаемого мэра, — 55 800.

Действительно, не избранному мэру гораздо проще пойти на закрытие условного дворца детского творчества или реорганизацию сети школ, потому что ему не надо иметь дело с недовольными избирателями, а KPI для губернатора будут выполнены.

Нет выборов — нет стимулов

Еще важно, что мэры, победившие на выборах, чаще воспринимаются населением как свои. Назначенцы из другого региона, напротив, ассоциируются с чужаками — как у местных депутатов и элиты, так и у населения. У избранных мэров зачастую больше связей в городе, больше стимулов развивать муниципалитет. 

Доказательств роста эффективности не обнаружено

Расходы сократить удалось, а вот нарастить собственные доходы благодаря эффективному менеджменту — нет. Когда речь заходит об эффективном управлении, мы соотносим, сколько было денег изначально, откуда они взялись и на что они были потрачены и что, в свою очередь, это дало. Мы выяснили, что рост показателей собственных доходов статистически не значим, уровень кредиторской задолженности не уменьшился, не было и роста инвестиций в муниципальную собственность. Это указывает на то, что, даже если общий объем расходов уменьшается, эффективность управления при этом не повысилась.

Таким образом, возникают сомнения в отношении одной из поправок к Конституции, которая направлена на встраивание местного самоуправления в единую систему публичной власти. Эта поправка в полной мере продолжает тренд изменений местного самоуправления последних лет. Если же снижение автономности и введение института сити-менеджеров не обязательно привели к успеху, то продолжение такого тренда вызывает вопросы.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции VTimes.

Хотите сообщить об ошибке? Выделите текст и нажмите Ctrl+Enter




Спасибо, что читаете эту статью!

Поддержите VTimes, чтобы мы могли продолжать работать для вас.