Используются материалы Financial Times Financial Times

Поддержите VTimes, чтобы мы могли работать для вас.
Мнение
Время чтения: 5 мин

Как был приватизирован бюджет Москвы

Бюджетная политика должна стать частью общественной дискуссии

По меткому замечанию, которое приписывают Мартину Лютеру Кингу: «Бюджет – документ нравственной природы». За каждой его строкой скрыты конфликт интересов и ценностный выбор – ресурсы не безграничны, поэтому запас коек в инфекционном отделении может обернуться недостроенной школой. На прошлой неделе Мосгордума приняла в первом чтении бюджетный набор ценностей Москвы на следующие три года.

По закону депутаты имеют право напрямую влиять на бюджет от имени горожан, однако эта привилегия была и остается лишь на бумаге. В формате управляемой демократии Юрия Лужкова выбор между «пушками и маслом» оставался за ним и его окружением, а возможности парламента были ограничены системой неформальных сдержек и противовесов – управляемых выборов, контроля над СМИ, связей в бизнесе.

10 лет назад кандидат в мэры Сергей Собянин пообещал городским депутатам реформировать эту систему – включить в цепь принятия решений парламент и гражданское общество, чтобы пересмотреть приоритеты городского бюджета.

Удалось ли Собянину выполнить обещание? Чьи ценности отражает бюджет Москвы?

Легист Собянин

В 2014 г., когда Москва вошла в тройку богатейших городов мира по размеру бюджета после Шанхая и Нью-Йорка, а горожане выбирали новый состав думы, Сергей Семенович пошел дальше Лужкова. Задействовав свое влияние на состав Мосгордумы, он выступил как легист и постепенно, с помощью формально-юридических механизмов задушил возможности парламента влиять на бюджетный процесс. По сути, мэрия узурпировала бюджет 12-миллионного мегаполиса и стала едва ли не единственным его заказчиком, составителем и распорядителем.

Как это произошло? Подконтрольные мэрии депутаты упразднили бюджетно-финансовую комиссию, которая могла фокусироваться на бюджетном процессе весь год, а ее функции смешали с комиссией по социальной политике и трудовым отношениям – в результате появилась комиссия по экономической и социальной политике, где бюджетные вопросы остались на заднем плане. По словам члена комиссии и депутата от «Справедливой России» Михаила Тимонова, в этом году ни на одном заседании принципиальные вопросы бюджета не обсуждались – пока не был внесен проект бюджета на 2021–2023 гг. Это подтверждается и повесткой заседаний.

В том же 2014 году регулярные еженедельные заседания сменились, по регламенту, на ежемесячные (не реже раза в месяц), а большинство депутатов Мосгордумы лишились зарплаты и трудятся с тех пор на общественных началах. В думе зарабатывают деньги только председатель, его заместитель и главы комиссий. Рядовые народные избранники должны вникать в хитросплетения городских вопросов в свободное от основной работы время. В целом понятно, зачем это мэрии: чтобы оппозиционные депутаты сидели без денег и не мешали «работать».

Это не все ухищрения. Еще при Юрии Михайловиче время рассмотрения бюджета сократилось с полугода (адекватный, по мировым меркам, период) до трех месяцев – очень сжатые сроки для такого мегаполиса. Однако даже в те времена чиновникам приходилось подчас участвовать в жаркой дискуссии о городском бюджете: в 2001 г. депутаты предложили две сотни поправок, а представители мэрии буквально убеждали депутатов в необходимости повысить на один процентный пункт ставку налога с продаж. Но это была другая политическая эпоха, когда парламент еще был местом для дискуссий…

При Сергее Семеновиче срок рассмотрения бюджета самого большого города Европы урезали до рекордных 45 дней (закон предусматривает вилку от 45 до 60 дней на весь процесс, но мэрия обычно вносит бюджет в крайние сроки). При этом председатель Мосгордумы может придержать документы еще на пару-тройку дней, а содержательная работа над текстом завершается, по сути, уже на первом чтении. Например,  в 2019 году бюджет был внесен 15 октября, всего через две недели был принят в первом чтении, а 27 ноября – уже окончательно. Но не месяц был у депутатов на внесение поправок ко второму чтению. Они принимались до 12 часов 7 ноября, сообщал председатель Мосгордумы Алексей Шапошников. Иными словами, на содержательную работу с бюджетом у депутатов было всего около трех недель.

Очевидно, что в такие сжатые сроки депутаты не успевают ни в чем разобраться. Прошлогодний бюджет Москвы по объему равен трем томам «Властелина колец». Это почти 3000 страниц технической информации, или 4 млн знаков. Статьи зачастую зашифрованы в расплывчатых формулировках. Сведения подаются в сложном для понимания виде, особенно по доходам и капитальным вложениям, часть расходов производится через дочерние структуры. 

Разобраться в этом массиве под силу даже не каждому профессионалу, а ведь парламент и не должен формироваться на профессиональной основе – это выборный орган, ценность которого в широком демократическом представительстве народа. По словам депутата от КПРФ Евгения Ступина, единственная стратегия изучения бюджета в эти чрезвычайно сжатые сроки – пытаться выискивать отдельные сомнительные цифры и делать мэрии точечные предложения. Например, обсудить целесообразность траты 55 млрд руб., заложенных в бюджете-2020 на «исполнение Москвой функций столицы».

Такие сроки на ознакомление со сложнейшим документом указывают на место парламента в управлении городом. Его задача – проштамповать решение мэрии без помех. Это делает бюджетный процесс схожим с утверждением сметы компании – и даже не публичной, а частной.

Бюджет не дело народное

Но не только народные избранники отстранены от обсуждения бюджета. В такие сжатые сроки не могут уместиться и консультации с горожанами и муниципальными депутатами. Особенно остро нехватка взаимодействия ощущается в сфере капитальных инвестиций.

Инвестпроекты продвигаются исключительно в коридорах мэрии, без содержательного вовлечения горожан, а публичные слушания выродились в имитацию. Примеров много: от строительства Коммунарской линии метро, из-за которого жители нескольких районов боятся провалиться в туннель под своими домами, до знаменитого парка развлечений «Остров мечты», строительство которого уничтожило места обитания редких животных из Красной книги Москвы.

О перекосе в приоритетах в сторону благоустройства написано уже много. Но вот еще один. На 2020 г. мэрия выделила почти 15 млрд руб. на пропаганду – газеты, телеканалы, интернет-ресурсы (а также рекламу), призванные освещать ее деятельность. Столько же Москва тратит на охрану окружающей среды. Для сравнения (признаю, часто трансграничные сравнения не учитывают специфику): Нью-Йорк тратит на СМИ в четыре раза меньше, а бюджет на тот же год вдвое больше московского.

В недавнем интервью ТАСС Собянин с гордостью подвел итоги своей десятилетней работы: «Когда я впервые выступал в Мосгордуме <…> с пламенной речью, где обозначил приоритеты <…> И мы в течение всех лет их последовательно претворяли в жизнь».  Но за время своего правления Сергей Семенович, вопреки обещаниям, не только не повысил роль парламента и общества в бюджетном процессе, но и максимально усложнил жизнь тем депутатам, которые в условиях ограниченных возможностей готовят поправки в интересах жителей.

Благодаря «Умному голосованию» в новом созыве Мосгордумы почти половину мест заняли оппозиционные депутаты. Несмотря на сжатые сроки, в прошлом году им удалось подготовить 60 поправок и заставить мэрию провести публичные слушания. Почти все поправки были отклонены провластным большинством, но общественность получила доступ к ценной информации и осознала проблему. Пришло время ее решить.

Законодательная власть всех уровней в стране принимает бюджеты, как и многие важные законы, без должного обсуждения и чаще всего в том виде, в котором их предлагает исполнительная власть. Чтобы главный финансовый документ Москвы отражал ценности горожан (что важнее – пропаганда или окружающая среда, плитка или здравоохранение, сохранение исторического наследия или уничтожение облика города, называемое «реконструкцией»), необходимо увеличить срок его рассмотрения,  как минимум, до полугода и привлечь к процессу формирования местных депутатов. Нужно расшифровать статьи, в том числе расходы, проходящие через дочерние структуры, и представить для общественности бюджет в удобном и доступном виде в трех документах – бюджет расходов, бюджет доходов, бюджет капитальных вложений.

Необходим подробный анализ доходной части.  Для всего этого нужны открытые публичные слушания в самой думе, чтобы еще до начала рассмотрения законопроекта, во время «нулевого чтения», можно было учесть мнения горожан.

Многие экономисты считают, что дорога к развитию российской экономики лежит через формирование институтов. И если у парламентариев, среди которых уже немало людей, готовых спорить и задавать вопросы, будут инструменты влияния на бюджет города, то, как минимум, это будет повышать ответственность исполнительной власти, а значит, и ее эффективность. И это верно для всех уровней власти. «Я считал: что могут улучшить депутаты? – вспоминал в интервью «Ведомостям» в 2016 г. Герман Греф дебаты с Госдумой. – <…> И чтобы пройти эти тяжелые дебаты, нужно было иметь исчерпывающие и максимально аргументированные ответы. Но такая плотная работа с Думой обогащала проекты, и качество нормотворчества было значительно выше, чем сейчас».

Справедливое общество – это улица с двусторонним движением. Нам всем нужно быть активными избирателями, баллотироваться, помогать тем, кто уже борется за наше право на город. Только так удастся добиться того, чтобы наши деньги тратились в наших интересах.

Мнение автора может не совпадать с позицией редакции VTimes.

Хотите сообщить об ошибке? Выделите текст и нажмите Ctrl+Enter

Спасибо, что читаете эту статью!

Поддержите VTimes, чтобы мы могли продолжать работать для вас.

На этом сайте используются средства веб-аналитики, файлы cookie и другие аналогичные технологии. Также могут обрабатываться ваши персональные данные. Подробности в Политике конфиденциальности.

Для работы с сайтом подтвердите, что вы ознакомились и согласны с условиями Политики.