Используются материалы Financial Times Financial Times

Поддержите VTimes, чтобы мы могли работать для вас.
Время прочтения: 6 мин
Обновлено:

Как развиваться российским регионам

Власти нужно отказаться от крайностей и учитывать уникальность территорий

Система сдержек и противовесов, разделение властей и их взаимный контроль, совершенствование правил проведения губернаторских выборов, отказ от унификации правил проведения региональных выборов и возможность регионов самим выбирать избирательные системы – такие факторы нужны для развития российских регионов. Об этом в своей монографии «Губернаторы в России: между выборами и назначениями», выпущенной фондом «Либеральная миссия», пишет политолог Александр Кынев.

Он проанализировал в своей работе особенности правового регулирования выборов, избирательных кампаний, состав губернаторского корпуса и другие аспекты региональной политики в период с конца 1980-х гг. до 2018 г.

В России уникальная региональная дифференциация, где в разных регионах отличаются не только политические культуры и традиции, но и институциональное наследие: это и консервативные регионы с патриархальными традициями, и интегрированные в современный мир мегаполисы, и имеющие развитые традиции самоорганизации и самоуправления регионы, прежде всего в Сибири и на Дальнем Востоке, и регионы ориентированные на европейские стандарты поведения и отношения к власти. Поэтому найти универсальную для всех регионов формулу, навязать «одинаковую систему власти Москве и Чукотке, Чечне и Калининграду — это идти по пути «средней температуры по палате», говорится в монографии. Если кому-то стандартизированная институциональная система подойдет, то другим будет мешать в развитии, к чему и приводит выстраивание вертикалей в большинстве регионов. Единообразия страны не было ни в какие исторические эпохи.

Борьбу с самостоятельностью регионов, произошедшую после событий 1990-х гг., представители политической элиты считали важным условием укрепления единства страны. Содержанием такой политики было снижение политической и экономической самостоятельности регионов, включения различных сфер региональной жизни в те или иные федеральные вертикали, постоянно продолжающаяся принудительная унификация всего и вся, подчеркнутый антирегионализм. Если же говорить о том, как развивалась региональная политика за последние тридцать лет, то это движение из крайности в крайность – или региональный авторитаризм или всевластие центра.

Развитию регионов могли бы способствовать несколько факторов:

  • уникальность территорий, в том числе выраженная в системе политических институтов, — это не недостаток, а конкурентное преимущество. Поэтому отражать свою уникальность в своих названиях, названиях своих органов власти, органов местного самоуправления для регионов естестественно. «Разнообразие является одним из главных индикаторов, по которым прогрессивная эволюция отличается от инволюции или деградации», — пишет Кынев.
  • сохранение системы сдержек и противовесов в регионах, а не только борьба за выборность или назначаемость глав регионов, которая велась последние 30 лет. Нельзя зависеть только от «доброго царя», если говорить про региональный уровень, потому что даже «хороший» губернатор при неограниченных полномочиях через некоторое время начнет править лишь в своих интересах. И как раз система власти через сдержки и противовесы (утверждение кадровых назначений в администрациях, в советах, возможность выражения недоверия депутатами конкретным чиновникам и т.д.) должна ограничивать губернаторов. Должны быть четкие правила игры, чтобы даже не самый лучший губернатор работал в интересах населения — как раз за счет сдерживающих его собственные интересы «противовесов»
  • разделение властей и их взаимный контроль должны стать важнейшим пунктом требований тех, кто хочет политических перемен. Сейчас же одни несправедливые схемы управления сменяют другие такие же
  • совершенствование правил проведения всеобщих выборов глав регионов, в частности, отмена муниципального фильтра или его существенное смягчение, а также введение в законодательство принцип вариативности механизмов формирования высших органов исполнительной власти регионов. Неоднородность социального и этнического состава, экономических условий и менталитета людей формируют разные требования к организации власти в разных регионах, нужно искать оптимальные решения - для этого регионы должны сами в своих конституциях и уставах определять собственную систему выборов при соблюдении гибких рамочных требований федерального закона 
  • нужно отказаться от принудительной унификации правил региональных выборов и предоставить субъектам самим выбирать избирательные системы на региональном уровне, что могло бы отвечать принципам федерализма. "Нет никаких доказательств того, что реализация в тех или иных регионах не президентской, а парламентской модели управления несет управленческие риски и подрывает «правовое единство» страны. Наоборот, в некоторых регионах, с их крайней внутренней неоднородностью, парламентские и коллегиальные схемы управления — почти единственный вариант эффективных систем управления, способствующих учету разных интересов и выработке сбалансированных решений», - пишет Кынев.

Унификация и технократизм — два главных принципа региональной политики в данный момент, говорит Кынев VTimes: «Сейчас вмешательство в регионы на беспрецедентном уровне. Кроме того такого количества назначений губернаторами людей, которые не имеют никакого отношения к территориям, не было никогда — такая антирегиональная кадровая политика». Для развития нужна выборность и вариативные механизмы для управления регионами, которые, в частности, предоставят им возможность самим вводить парламентский тип правления у себя на территории, говорит он.

VTimes попросили экспертов ответить на два вопроса:

  • как сейчас можно охарактеризовать в целом принципы развития региональной политики в России;
  • какие изменения нужны для лучшего регионального развития.

Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики:

— Главный принцип развития региональной политики сейчас — «сверху указявки, снизу отчетность». Никакой самостоятельности, все предписывается сверху, деньги, которые выделяет федеральный центр на мероприятия в регионах, строго прописаны на что, они должны идти. Только дотациями могут распоряжаться регионы, а субсидии — все выделяются на конкретные цели. Это вертикаль в худшем ее проявлении: сверху — говорят, что делать, снизу — отчитываются. 

Мы создали систему, где бедным [регионом] быть выгодного. Слаборазвитые регионы с устойчивыми трансфертами чувствуют себя заметно лучше, чем регионы более развитые, у которых нестабильная база — в кризисы они проседают и становятся более зависимыми от федералов. Поэтому нужна прозрачная система трансфертов, чтобы не было договорняков и лоббизма, чтобы не было как сейчас – когда слаборазвитые регионы по бюджетной обеспеченности живут также, как и относительно развитые. Это несправедливо. Во-вторых, нужны самостоятельные выборы и контроль за ними. Третье — отказ от бесконечных, больше сотни субсидий, когда сверху назначают, на что их тратить. Нужен переход к финансовой поддержке, которая позволяет регионам самим определять приоритеты, как ее тратить. То есть выборы, большая финансовая свобода и отказ от выравнивания, когда те регионы, которые зарабатывают, живут не лучше тех, кто сидит на полном трансфертном обеспечении — нужно хотя бы это.

Дмитрий Бадовский, руководитель фонда «Институт социально-экономических и политических исследований»:

— Специфика российской региональной модели — ассиметрия федеративных отношений, которая изначально заложена федеративным договором 1992 г., точнее тремя договорами, которые отдельно и на разных условиях подписывались с республиками, краями и областями и автономными округами. Именно этим изначально были заложены разные принципы выделения субъектов – территориальные и национально-территориальные, и под них закладывались разные статусы и объем полномочий. Конституция 1993 г. частично сгладила диспропорции федеративного договора, но затем все 1990-е гг. у нас активно развивался договорной федерализм, когда мощные регионы с мощными элитами заключали договора о разграничении полномочий с федеральным центром, начало этому положил Татарстан. В итоге к концу 1990-х гг. половина регионов имела такие договоры. А следствием стало по сути отсутствие единого правового пространства в стране. Поэтому неслучайно, что придя к власти, Владимир Путин, первое, что стал делать во внутренней политике, — это так называемое приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. То есть та самая унификация и выстраивание единообразной модели отношений регионов и центра. Подспудно федеральный центр до сих пор исходит из того, что если не сохранять единую рамку, то в силу родовых особенностей российского федерализма, первое, что начнет происходить — это как раз попытки возрождения разного статуса и объёма полномочий регионов. А это не очень хорошо для единой государственности.

Можно рассуждать, что регионы должны иметь право отражать свои особенности в политической, избирательной системе. Но это вторичные вещи, поскольку главная проблема в том, что у нас 80% субъектов являются дотационными, они не имеют собственной экономической базы для развития. Вся политика унификации отношений регионов и федерального центра, по сути, это — в том числе и проекция такой экономической несостоятельности большинства субъектов. Москва проводила централизацию межбюджетных отношений для распределения средств для дотирования большинства регионов. Поэтому если не менять и не развивать систему межбюджетных отношений, то все возможные изменения политической системы в регионах вторичны.

Поэтому ключевым вопросом является система межбюджетных отношений и экономическая состоятельность регионов. Сейчас большое значение будет иметь то, как на законодательном уровне будут урегулированы ряд конституционных новаций — единая система власти, куда встраивается местное самоуправления; федеральные территории и как они будут формироваться; функционирование Госсовета как площадки для взаимодействия центра и регионов. Многое в дальнейшем развитии регионов как раз будет зависеть от этого.

Михаил Виноградов, президент фонда «Петербургская политика»:

— Главный минус политики унификации, которая сейчас существует в региональной политике, — отсутствие ее внятного результата. Издержки унификации легко перечислить, а вот эффект описать куда труднее. Нет большой разницы, называть ли глав регионов президентами, губернаторами или как-то по-другому, сколько палат иметь парламентам. Разнообразие региональных практик все равно прорастает вне зависимости от юридических формулировок — и примеры «особых» регионов общеизвестны.

Другое дело, что отказ от юридизма сам по себе не отвечает на вопросы о желаемых целях региональной политики. Что это должно быть – поддержка отстающих регионов, помощь лидерам, ставка на середняков, содействие модернизации или недопущение больших разрывов, адаптация к запросам населения и элит (не всегда рациональных и рентабельных) или искусственное причинение регионам добра. В условиях размытости целей стихийно будет возрождаться модель, при которой федеральный центр собирает региональные желания. Немалая часть этих желаний заведомо адаптирована к представлениям центра о прекрасном, будь то нацпроекты или выравнивание уровня жизни. При этом еще 70% из них будет отсекаться, потому что впереди окажутся те, кто добивается федеральной поддержки больше других.

Отдельная проблема — контраст между уровнем жизни в разных типах поселений, который часто выше, чем между регионами. И — продолжая старую мысль Вячеслава Глазычева о том, что право на местное самоуправление не должно приводить к обязанности, поскольку многие территории к этому не способны по разным причинам – региональное развитие могло бы быть делом добровольным: одни хотят изменений, другие их избегают, а у третьих изменения происходят вне зависимости от государственной политики.

Спасибо, что читаете эту статью!

Поддержите VTimes, чтобы мы могли продолжать работать для вас.

На этом сайте используются средства веб-аналитики, файлы cookie и другие аналогичные технологии. Также могут обрабатываться ваши персональные данные. Подробности в Политике конфиденциальности.

Для работы с сайтом подтвердите, что вы ознакомились и согласны с условиями Политики.